苏州市相城区阳澄湖镇10平方公里的中心城镇外缘，矗立着一幢幢农民安置房。2011年底已有960户入住，今年还将有25万平方米交付使用。“比城里的老小区还住得好”，阳澄湖镇副镇长陆全福介绍，镇上不少老人是第一次住进楼房，感觉很满意。
从分散的宅基地搬到农民小区集中居住，只是迈向城市化的第一步。社会保障制度和公共服务的均等化是更大的挑战。“今年我们农民的人均年纯收入有望达到2万元，但如果患了重病仍难免‘因病返贫’。”陆全福说。
中国(海南)改革发展研究院院长，中国经济体制改革研究会副会长迟福林指出，我国城乡居民人均收入比已达3.33:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入比将高达5-6：1。
据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30%-40%左右。城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。“凡是城乡一体化力度大的地方，压力都很大。”东部沿海某省的一位镇党委书记如是坦言。
作为国家发改委农村综合改革试点，苏州探索的主题就是城乡一体化。截至2011年底，当地已有91.5%的农村劳动力实现稳定非农就业，并初步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，被人力资源社会保障部列为全国首个“统筹城乡社会保障典型示范区”。
但经济发达如经济总量全国排名第六的苏州，城乡统筹推进迅速如领先苏州的阳澄湖镇，多位政府系统人士都向记者表示：基层财政相当吃力。
中国社会科学院经济研究所公共政策研究中心主任朱恒鹏认为，在经济社会转型时期，土地财政也必须相应地转型，以前是依靠土地财政追求GDP政绩、造成粗放发展因此必须反对；现在是为了三农现代化，必须借助于土地财政的力量。
不仅如此，部分农民因缺乏技能而可能成为社会底层，无法融入日益发展的现代社会，也因此当地曾爆发了诸如通安事件等问题，这些都给苏州这个样本提出了警示。
统筹配置资源
现代经济学认为，要素的优化配置是经济增长的动力。未来几年，城乡一体化对发展方式转型的意义将全面凸显。
在全国城市排名中实力不俗的苏州先行一步。苏州市委农办主任顾杰说，“推进城乡一体化，统筹配置城乡资源，促进城乡生产要素优化重组，将为苏州经济社会下一轮发展拓展更大的空间。”
一个根本手段是坚持不懈推进“三个集中”，在更大区域、更广范围统筹配置资源。“三个集中”，即工业企业向园区集中，农村土地向规模经营集中，农民居住向新型社区集中。目前，苏州全市“三个集中”的比例分别达到85%、76%和40%。
以相城区阳澄湖镇为例，在近三年的土地整理中共完成拆迁4600户，相应的安置房建设用地650亩。按当地户均宅基地1亩的水平，这相当于节约土地4000亩。
整理出来的土地，被统一用于一体化的城乡空间布局。阳澄湖镇的陆地面积只有60平方公里，仍然一丝不苟编制了镇村布局、产业发展、镇域发展和土地利用四套规划，分别预留出10平方公里科技产业园、40平方公里现代农业产业园和10平方公里中心城镇。
以科技产业园为依托，一直以“大闸蟹”深入人心的阳澄湖镇也有了自己的新兴产业项目，入驻企业160家，其中新能源、新材料项目19家，总投资35.4亿元。
现代农业产业园实现了3.3万亩规模化养殖，其中的工厂化养殖区与中科院南京土壤研究所合建，并与美
国、日本等国外水产养殖、工程专家合作，主要养殖美国鲥鱼、太阳鱼、金斑鱼、澳洲宝石鲈等国外名贵出口鱼类。
园区与全国十多家科研机构和大专院校建立了产学研合作关系，成立企业院士工作站1个，入选国家“千人计划”、省“双创计划”和苏州市“姑苏领军人才计划”各1人。最让阳澄湖镇感到骄傲的是，2010年现代农业产业园只搞了一年多时，就被认定为省级园区，2012年又被认定为国家现代农业示范区。
“现在我们的基地蟹已经超过了阳澄湖里围养的蟹。”智能化养殖工厂的工作人员说。
产业的发展也哺育了富民载体，“公司+基地+合作社”的成功经验早已普遍复制，全镇有10个村组建了合作联社，建成6万平米物业用房，启动建设4万平米标准厂房，入股农户除了8%的保底分红，还有盈余分红。消泾、北前、车渡等村成立了水产专业合作社，参与特种水产养殖经营，保底分红比例达14%。
阳澄湖镇农办的人士介绍，今年改造后的现代农业园区三期1.8万亩区域由养殖能手带领农民养殖，组建了90个农民合作化农场，经营效益可期。。
阳澄湖镇党委书记周雪峰介绍，当地农民年人均纯收入一直以两位数的比例增长，今年可望达到2万元。
经过三年来城乡一体化发展综合配套改革试点，阳澄湖镇农民集中居住度超过了62%，镇存量资产达到10个亿，初步实现了城乡统筹发展，
以苏州全市来看，2011年农村股份合作经济组织累计达到3497家，农村集体总资产突破1000亿元，村均收入突破500万元，持股农户比例超过92%，农民投资财产性收入比重达到37%，城乡居民收入比控制在2：1以内。
公共服务均等
迟福林曾撰文指出，我国的社会主义初级阶段，已经开始由以解决温饱为主要目标的生存型阶段进入到以人的发展为目标的发展型阶段。全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为我国新阶段的突出矛盾。
据测算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30%-40%左右，教育对贫富差距的影响大约在20%-22%。另有研究表明，全国平均每万元教育投入可以使12人脱贫，在西部可以达到19人。
迟福林认为，从这三组数据看，实现基本公共服务均等化已经成为新阶段反贫困战略的重要举措，成为缓解和缩小城乡差距的关键所在。能否加快推进城乡基本公共服务均等化，使广大农民共享改革发展成果，已经成为新阶段统筹城乡发展的重大课题。
整合公共服务资源，统筹城乡发展，苏州具有先行者的条件和优势。一是其城乡经济实力日益增强，下辖五个市(县)都连续多年进入全国十强县行列，二是城乡居民收入比例保持在2:1左右，为全国最低。
苏州市发改委规划处的人士介绍，苏州城乡统筹工作的重点，首先是建立和完善城乡一体的就业创业、社会保障、职业培训、权益维护和网络信息公共服务体系，以及专职化的村级劳动就业社会保障服务队伍。截至2011年底，全市91.5%的农村劳动力实现稳定非农就业。
其次是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，被人力资源社会保障部列为全国首个“统筹城乡社会保障典型示范区”。
苏州在全国率先创新城乡一体社保制度，在农村基本养老保险、基本医疗保险和低保实现应保尽保、全覆盖的基础上，从2008年起就开始加大社会保障并轨力度，2011年7月1日已实现城乡低保并轨，标准为500元/月。
在医疗保障制度方面，苏州下辖市(县)也都基本完成了新农合与城镇居民医保的并轨，实现了向高制度的逐步过渡。
在基本医保几乎全覆盖的基础上，苏州下辖的太仓市还率先推行了大病补充医保制度，并以其关注实际医疗花费、政府主导的鲜明特色，得到国务院医改办的青睐，最终成为此次新出台的大病医保制度的蓝本。
太仓大病补充医保也体现了城乡统筹的特色：通过差异化缴费和公平化待遇，实现了城镇职工与城乡居民之间的互助共济。
由于参保人数和筹资标准的不同，太仓当地职工缴费占总保费的比例为83%，居民缴费占17%。但在大病保险中职工所获补偿金额为总金额的48%，居民为52%，居民实际报销比例的提高也高于职工群体。
太仓人社局局长陆俊指出，上述过程实际上也是一种“二次分配”，体现了向弱势群体倾斜、城镇反哺农村的制度设计初衷。
苏州市农村社区服务中心的建设和管理水平也堪当“领头羊”，全市建成农村社区服务中心1095个，覆盖率超过98%；村均社区服务中心用房面积1509平方米。
除此而外，苏州市全面实行“以县为主，城乡一体”的教育管理体制。同时创新流动人口服务管理机制，制定《苏州市居住证管理暂行办法》，已发放居住证130多万张。
财政和均等公共服务新命题
整合服务体制
华中师范大学农村研究中心副主任项继权认为，当前我国基本公共服务的均等化面临三大任务：服务对象的“广覆盖”、服务体制的“一体化”及服务水准的“均等化”。三者之间是相互联系、相互影响。
苏州人认识到，进入城乡一体化发展的新阶段，加强体制机制创新、推动城乡制度并轨是最着力的突破口。因此，把改革的攻坚点放在构建城乡一体的政策制度框架上。
近几年，包括市委、市政府层面的18项指导性政策意见以及相关部门的配套文件，苏州市总共有近百个政策文件密集出台，涉及农民增收、农村金融、农业保险、就业、社保、生态补偿、社会管理、现代农业、合作经济等方面，强势推进城乡一体化改革发展。
这些政策文件既是对多年新农村建设、城乡协调发展等政策意见的承上启下，更重要的指向是，要从制度层面上突破“二元”分割，从率先基本实现现代化的战略高度，全面提升、整体推进城乡一体化发展。
配合体制改革，原有的工作机制也在打破，“一体办”就是苏州的一项创新。它实际上是一个众多职能部门“大联动”机制，全称为“城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组办公室”。据介绍，“一体办”里集中了财政、发改委、国土、公安、规划、建设、农林、农办等近10个政府部门联合办公，能够有效消除行政“壁垒”。
同时，每一项具体任务都详细分解到了各责任部门，在《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》中，“加快推进城乡基础设施建设和管理一体化”，就明确“由市发改委、经贸委、建设局、交通局、水务局、环保局、旅游局等单位负责牵头落实”。
围绕某一领域的具体任务，职能部门也进行了机构改革的探索。比如太仓市大病补充医保中“城市反哺农村”的制度设计，就得益于当地新农合向保障水平更高的城镇居民医保并轨，卫生部门不再插手医保基金的管理，城镇居民医保与城镇职工医保的经办权都归口于人社部门，从而便于实施统筹基金的整合与统一调配使用。
2011年底，苏州市获批成为全国农村改革试验区，试验的主题就是城乡一体化改革，重点在农村土地使用制度、农村户籍制度和农业保护支持制度改革三方面寻求突破。其中如土地使用制度改革，就明确力求建立城乡同地同价政策制度和农村集体土地产权市场，健全城乡建设用地增减挂钩制度和农村土地确权、颁证、流转制度。
“政策的突破不可能一蹴而就”，苏州市发改委人士表示，发展越快，现有的体制机制也越不适应，越需要通过改革，解决深层次的问题和矛盾。
在2010年苏州全市基本建立城乡一体化政策体系的基础上，2011年市
委、市政府又先后出台了关于加快推进水利现代化建设、增加城乡居民收入、加快股份合作经济转型升级、加快发展农村劳务合作社、率先基本实现农业现代化、推进城乡文明一体化等方面的政策文件，加大改革创新力度，进一步完善苏州的城乡一体化政策体系。
政策的推动效应显而易见。2011年苏州市城乡一体化综合配套改革的工作总结中披露，在被农业部列为全国18个农村改革试验区之一后，农村产权流动的专业服务平台、农村产权交易平台随着苏州产权交易中心的成立而建立；吴中区“十大农民集团”同时挂牌，苏州农村合作经济迈入集团化运作、多元化发展的新时期；苏州市农业担保公司加强与城乡一体化先导区的阳澄湖镇合作，共同投资成立了苏州市阳澄湖城乡一体化建设发展有限公司，市财政占股51%，并发起成立了苏州现代农业股权投资基金，业务领域快速拓展，发展成为服务全市城乡一体化改革发展的集团公司。
土地财政转型
作为苏州实施城乡一体化战略的先导地区，阳澄湖镇也遇到了巨大压力——主要是财政上的。
仅以拆迁安置为例，给农民的现金补偿，加上暗含在安置房价中的财政补贴，每一户的拆迁成本是100万元。迄今为止，阳澄湖镇共拆迁4600万户，合拆迁安置成本46亿元。
另据镇长陆全福透露，镇财政每年对社保的投入还需要5000万元。该镇今年的地方一般预算收入可望达到2亿元，虽然对于一个总人口约7.5万的小镇，这是一个相当骄人的成绩，但这笔钱对于城乡统筹中巨大的资金缺口，显得太过杯水车薪。
朱恒鹏认为，减少农民的数量是中国现代化的一个艰巨使命，而要把广大农民从土地中解放出来，就必须投入巨大的资源和资金。在保持国家耕地红线的基础上，把原本分散的土地资源集中起来使用，利用城市化中土地的增值收益和级差收益，建立各种反哺农民的基金, 如建立农民进城后的住宅、医保、社保和教育基金，这是城乡统筹和城乡一体化的基础。
但苏州在进行上述新型“土地财政”实践中还是遇到了问题。从短期来看，房地产宏观调控影响了土地拍卖收益。当地知情人士透露，某次土地招拍挂推出10宗地块，其中6宗流拍。
从中长期来看，建设用地指标始终是发达地区进一步发展的瓶颈。据悉，阳澄湖镇在率先推进城乡统筹过程中，最初只分到370亩建设用地指标，后来经过协调才又分到500亩。
虽然在农民的拆迁安置中节余了4000亩土地，但由于土地性质均为基本农田，不能立刻平移为建设用地，根据城乡用地指标增减挂钩的有关政策，需要获得省里的批准，而主城区的土地利用指标，还需要国家批示。
“希望土地利用规划中‘允许建设区’的范围和有关规定，能够作相应调整。”阳澄湖镇政府人士说。
事实上，对于农村集体土地的拆迁政策，中央和地方政府层面均尚未有政策出台，对于有关土地出让金在不同层级政府之间的分配，以及有关资金的用途，都缺乏依据。
迟福林认为，应该以城乡基本公共服务均等化为主线，推进新阶段的农村改革积极推进镇(乡)财政管理体制改革。
他指出，作为与农民最接近的一级政府，镇(乡)政府的职能定位对保障农村基本公共服务供给至关重要。无论是乡镇机构设置、财政体制改革、组织形式调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于基本公共服务职能的履行。
迟福林还主张，农村土地制度改革与城乡基本公共服务制度一体化相互结合、相互作用。对农民视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，建立长期而有保障的农村基本公共服务体系，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进农民的城乡流动，促进土地合理流转。
一言以蔽之，新阶段统筹城乡发展的实质是保障农民的发展权。